Политическая теория и практика украинского парламентаризма

Дискуссия о том, какая республика более демократична — президентская или парламентская — восходит к спору о роли институтов в политической жизни в целом. Мы будем опираться на позицию, высказанную в известной статье Дж. Истера о президентской власти в странах СНГ (Easter, 1997, р. 184). Она состоит в том, что имеют значение не столько формальные институты, сколько задачи, которые за счет установления тех или иных правил игры решают конкурирующие группировки правящей элиты. В свою очередь, с точки зрения демократии, не столь важно, какой режим записан в конституции — президентский или парламентский, а то, как этот режим на практике способствует защите базовых общественных ценностей, таких как достоинство, безопасность, свобода, равенство и благосостояние. Известны многочисленные случаи, когда исключительно правильные писаные конституции либо не исполнялись вовсе, либо приводили к результатам, прямо противоположным декларируемым принципам (Lane, 1996, р. 189, 204).

Дальнейшие рассуждения об украинской политической реформе основаны на теоретическом постулате о том, что институты в данный момент времени в конкретной стране являются следствием определенного соотношения объективно-структурных и субъективно-личностных факторов. Институциональная конфигурация при этом не является критерием оценки степени демократичности общества. Более того, когда речь идет о выборе между президентской и парламентской формами правления, вопрос о степени демократичности вообще не ставится. В украинском случае политическая реформа стала результатом переосмысления степени адекватности президентской формы задаче обеспечения стабильности власти. Именно поэтому парламентаризм в странах СНГ имеет некоторые перспективы. Серия «оранжевых революций» и последовавших за ними превентивных контрреволюций (в Узбекистане и Азербайджане) свидетельствуют о том, что президентская форма правления сама по себе более не гарантирует правящим кланам былого уровня монополизации власти.

Ключевой вопрос, разумеется, состоит в том, будет ли парламентаризм в Украине и в СНГ в целом способствовать становлению более процветающих обществ. В западной политологии давно создана теоретическая база для положительного ответа на этот вопрос. Достигнут принципиальный консенсус относительно того, что парламентская форма правления более демократична, чем президентская. По данным Ж. Лейна, из тридцати пяти стран с устойчивым демократическим режимом (преимущественно входящих в ОЭСР) двадцать пять являются парламентскими демократиями, президентскими — только десять. В свою очередь недемократические страны, как правило, являются государствами с президентской формой правления (70 из 91) (Lane, 1996, р. 204). Разумеется, никто из исследователей не рискует устанавливать стопроцентную корреляцию между степенью демократичности режима и его формой, однако, вероятнее всего, демократическим принципам наиболее соответствует именно парламентаризм (причем двухпалатный) (Linz, 1990, р. 51-59; Horowitz, 1990, р. 73-79).

Теперь обратимся к ситуации в странах СНГ. Ее специфика состоит в том, что практически во всех наших государствах (кроме Молдавии) в 1990-е годы установились президентские режимы. Более того, в славянских странах СНГ эти процессы сопровождались серьезнейшими кризисами в отношениях между президентами и парламентами. В России это закончилось расстрелом Верховного Совета, в Белоруссии — роспуском парламента, в Украине — его унижением. В странах Центральной Азии и Южного Кавказа по очевидным структурным причинам президентская форма утвердилась гораздо более естественным образом. До сих пор во всех постсоветских государствах режимы остаются устойчиво авторитарными и корпоративно-клановыми. Казалось бы, это целиком вписывается в предложенную Дж. Истером концепцию, согласно которой постсоветские элиты избрали президентскую форму правления как наилучший способ сохранения «командных высот» за представителями и наследниками старой власти. Другими словами, президентский режим был наиболее удобен для реализации цели недопущения во власть новых людей, начавших претендовать на свой «кусок пирога» после распада СССР. Согласно этой логике, парламентаризм был выгоден именно последним, поскольку позволял им теоретически вступить в конкурентную борьбу за власть по демократическим правилам. Выбор в пользу президентской формы правления был сделан по причине того, что представители старой власти в целом сохранили контроль над политической обстановкой в странах СНГ.

Казалось бы, все понятно и логично, но украинский случай несколько размывает эту концептуальную четкость. Во-первых, если изменение формы правления необходимо той части элиты, которая не допущена к власти, то конституционная реформа должна быть инициирована именно ею. В украинском случае все наоборот, реформу объявляет президент, который, казалось бы, меньше всех в этом заинтересован. Во-вторых, если парламентаризм является более демократической формой правления, то за это, казалось бы, должна выступать та часть элиты, которая стоит на прозападных позициях. Однако, напротив, главным оппонентом политической реформы в ходе «оранжевых» событий была Юлия Тимошенко, а после победы на выборах — Виктор Ющенко. В-третьих, украинский парламент проявил себя не лучшим образом в условиях политического противоборства с президентом в 1995-1996 гг. Он фактически сдался, в отличие от российского и белорусского парламентов, которые были распущены *.
---
* - Чуть ниже мы остановимся на перипетиях украинского парламентского кризиса середины 1990-х годов особо, поскольку сравнение этих реалий с нынешними весьма показательно.

Что заставило победителя — Леонида Кучму — спустя семь лет пойти на перераспределение власти в пользу Верховной Рады? Россия и Белоруссия, как мы знаем, пошли по диаметрально противоположному пути. В середине 1990-х годов их парламенты были, если не сильнее, то, по крайней мере, оппозиционней украинского, а теперь стали, по сути дела, «парламентами Его Величества».

В-четвертых, что означает институциональный выбор Л. Кучмы с точки зрения понимания особенностей украинского политического процесса, в отличие от российского и белорусского? Дает ли нам эта специфика что-то для теоретического осмысления процесса перехода от президентской к парламентской форме правления и, соответственно, понимания перспектив данного процесса в других странах СНГ.

Установление президентской республики в Украине

Позволим себе напомнить читателю некоторые моменты ожесточенной схватки между президентом и парламентом Украины в 1995–1996 гг. Эта борьба имела два кульминационных момента: первый — в мае и июне 1995 г., второй — с апреля по июнь 1996 г. Суть проблемы состояла в том, что до этих событий Украина жила по старой советской конституции, где верховная власть в стране принадлежала парламенту, а не президенту. Это не устраивало Л. Кучму, т. к. препятствовало проведению реформ, поскольку «левый» парламент мог блокировать любые инициативы президента. На публичном уровне суть конфликта подавалась президентской стороной именно как противостояние антиреформаторских консервативных сил в парламенте во главе с А. Морозом и прогрессивного, энергичного президента, которому необходимы полномочия для наведения элементарного социально-экономического порядка в стране.

Руководство Верховного Совета, соответственно, обвиняло Л. Кучму в создании антинародного режима, грабящего и распродающего страну, в авторитарно-диктаторских замашках, барьером для которых являлся именно Верховный Совет как ключевой институт народного представительства. В действительности речь шла о борьбе за власть между Л. Кучмой и А. Морозом и, соответственно, стоящими за ними политическими группировками. Через принятие «Закона о власти» Л. Кучма намеревался усилить президентскую власть путем, прежде всего, переподчинения местных органов власти администрации президента. Кроме того, проект закона предполагал право президента назначать и смещать правительство без согласия парламента и право роспуска парламента в случае, если тот три раза отвергал предложенный правительством бюджет. Принятие такого закона означало бы предоставление Л. Кучме на один год, до принятия новой Конституции, широчайших полномочий во внутренней и внешней политике. По мнению некоторых экспертов, борьба вокруг этого проекта представляла собой наиболее серьезный политический кризис в Украине со времени обретения независимости (Nahaylo, 1999, р. 488).

Некоторые обозреватели в этот период подчеркивали параллели между осенью 1993 г. в России и весной 1995 г. в Украине. 31 мая 1995 г. Л. Кучма, как в свое время Б. Ельцин, обратился напрямую к народу за поддержкой, объявив, что 28 июня состоится референдум о поддержке политики президента. В случае проведения референдума победа президента была бы гарантирована, поэтому этот шаг был нужен для того, чтобы Верховный Совет все же принял «Закон о власти» под угрозой возможного роспуска. Ранее, 18 мая, парламент уже одобрил этот закон, но не проголосовал за его введение в действие. Такая ситуация не способствовала укреплению авторитета Верховного Совета в глазах народа, а А. Мороз прекрасно понимал, что проиграет на референдуме.

Парламенту нужно было как-то защищаться, стараясь не допустить проведения референдума. 5 июня Верховный Совет наложил вето на указ президента о референдуме и запретил его финансирование из бюджета. В ответ Л. Кучма, наряду с общим давлением на парламент путем угрозы референдумом, использовал потенциал генеральной прокуратуры Украины. Еще в мае она возбудила уголовные дела против некоторых руководителей парламента, в том числе А. Мороза и А. Ткаченко, в связи с финансовыми махинациями. В ответ на это Верховный Совет выразил недоверие генеральному прокурору В. Дацюку и приостановил его полномочия. Это, разумеется, было политически мотивированное решение, о чем говорилось в самом парламенте еще 25 мая, за несколько дней до указанного решения Верховного Совета. Но решение Л. Кучмы о референдуме заставило парламентариев еще сильнее ударить по генпрокурору, явному стороннику Л. Кучмы. Было объявлено, что он имеет непосредственное отношение к скандалу о «жучках» в кабинетах Верховного Совета, которые якобы устанавливали сторонники президента.

Но 7 июня под давлением перспективы проведения референдума и уголовного преследования, которое незамедлительно последовало бы вслед за отменой депутатской неприкосновенности в случае роспуска парламента, руководство Верховного Совета согласилось подчиниться требованию президента. В этот день на пленарном заседании был принят президентский вариант «Закона о власти», предоставляющий последнему широкие полномочия за счет ограничения власти парламента. Кучма победил. «На растерзание парламенту» был отдан лишь генеральный прокурор В. Дацюк, которого парламент двумя неделями позже отправил в отставку. Кучмы в этот день даже не было в Киеве. Все уголовные дела против руководства парламента потеряли смысл и были закрыты. Торжественная церемония подписания «Договора о государственной власти и местном самоуправлении» прошла в Мариинском дворце в Киеве 8 июня 1995 г.

Следующий этап борьбы президента с парламентом относится к 1996 г., когда предметом противостояния был проект собственно Конституции Украины. Апрель начался с выступления президента в Верховной Раде. Он говорил о рыночной экономике, государственном суверенитете и интеграции в Европу. Главным в речи, однако, было то, что формировать политику страны должен президент, обладающий сильной властью. В ответ на это заявление оппоненты Кучмы потребовали лишить депутатов-совместителей мест в парламенте. Это требование было вполне обоснованным, но в данный момент было направлено специально против президента, т. к. лишало его пятидесяти восьми сторонников в парламенте. Спустя несколько дней коммунисты предъявили ультиматум, что либо депутаты-совместители оставят себе одно место работы, либо «левые» откажутся обсуждать Конституцию вообще. В ответ Рух объявил коммунистов врагами украинского государства и предложил инициировать сбор подписей о запрете КПУ и обсуждение Верховной Радой недоверия спикеру А. Морозу, главе Социалистической партии Украины. Результатом дебатов 9 апреля стало предынфарктное состояние спикера парламента Мороза и решение все-таки рассмотреть проект Конституции в первом чтении 17 апреля. Этого не произошло, и обсуждение было перенесено на 23 апреля, когда Кучма должен был выступать в Страсбурге. Там ему было крайне необходимо объявить о прогрессе в конституционном процессе. Однако он не мог этого сделать, т. к. обсуждение вновь было перенесено на 5 мая. Накал страстей позволял предположить, что из-за сопротивления левых и непримиримости правых конституционный процесс снова затормозится. Для доработки конституции была создана комиссия из представителей всех фракций (кроме коммунистов и социалистов).

Перспектива проведения референдума по Конституции становилась все более реальной. На референдум были бы вынесены два проекта — президентский и парламентский. В дальнейшем это могло привести к роспуску парламента и серьезной дестабилизации ситуации в стране по российскому варианту 1993 г. Сложность для Кучмы в этой ситуации состояла в том, что, в отличие от 1995 г., поддержка президента в обществе была уже не столь сильна. Ему все-таки нужно было добиться принятия Конституции парламентом. Поэтому угроза референдума казалась менее сильным аргументом, чем год назад, хотя широко использовалась президентской стороной начиная со второй половины апреля.

В мае разгорелась борьба вокруг телевидения как мощного инструмента пропаганды, необходимого обеим сторонам. Парламент на своем заседании 13 мая выразил недоверие руководителям украинской государственной телерадиокомпании З. Кулику и А. Савченко. В ответ с 16 мая украинское радио и телевидение перешли на новый режим освещения конституционного процесса. Кучма заявил, что «пока А. Мороз руководит парламентом, Украина останется без Конституции». Тем временем становилось ясно, что близка отставка премьер-министра Е. Марчука. Очевидно, что президент перешел в решительное наступление, т. к. дальнейшее промедление могло привести к тому, что после возможной победы Зюганова в России «левые» в парламенте провалили бы президентский проект Конституции и получили дополнительный импульс из России для победы на референдуме. Таким образом, время начинало играть против президента.

Парламент принял согласованный проект Конституции в первом чтении 4 июня и назначил второе чтение на 19 июня. Но противостояние еще не было преодолено. Последний «решительный бой» развернулся в конце июня. Президент пошел на довольно оригинальную провокацию: с подачи Кучмы правые фракции добились принятия ст. 17 Конституции о недопущении на территории Украины размещения иностранных военных баз. Расчет был таков, что коммунисты и пророссийские депутаты провалят тогда весь проект Конституции и сами дадут повод для объявления референдума. Однако Рада неожиданно приняла эту статью, а после этого психологически важного момента депутаты стали принимать те статьи, которые еще неделю назад были предметом ожесточенных споров. Вечером 26 июня Л. Кучма все-таки принял решение о назначении на 25 сентября всенародного референдума по первому, наиболее радикальному, с точки зрения распределения полномочий в пользу президента, проекту Конституции. Фактически Л. Кучма встал на путь Ельцина в 1993 г.

Однако украинский парламент оказался менее твердым, чем российский, и под угрозой роспуска предпринял беспрецедентный шаг. Пленарное заседание началось в 10 часов утра 27 июня и продолжалось 23 часа (!). В результате Конституция была принята полностью. После знаковой статьи о частной собственности на землю «левые» согласились на все президентские формулировки всех остальных статей. Таким образом, блеф Л. Кучмы (вряд ли он решился бы все же на референдум) оказал сильное воздействие на депутатов, и все прошло мирно. 315 депутатов проголосовали «за», 36 - «против», 12 - «воздержались», а 30 депутатов не голосовали. Утром 28 июня Кучма «поблагодарил депутатов и отменил референдум». Так неожиданно быстро завершился многолетний конституционный марафон, а Украина наконец обрела важнейший политико-юридический атрибут государственного суверенитета.

От президентской республики к парламентской

Описанные события свидетельствуют об одном. В 1996 г. Л. Кучма вел себя в традиционном стиле постсоветского авторитарного лидера. Сейчас, спустя десять лет, Украина с подачи президента уверенно идет по пути становления парламентаризма, а все вопросы, связанные с выборами 2006 г., обсуждаются в рамках новой институциональной парадигмы (блокирование партий, формирование коалиций и т. д.). Парламент на глазах становится все более значимым политическим институтом в стране. С 1 января 2006 г. Верховная Рада получает право формировать правительство и назначать премьер-министра. Кандидатура главы правительства будет предлагаться парламентским большинством. Он будет нести ответственность не только перед президентом, но и перед Верховной Радой. Наконец, парламент будет избираться не на четыре года, как сейчас, а на пять лет. Иными словами, ответственность парламента и его полномочия существенно возрастают. То же самое касается и кабинета министров, который отныне оказывается в одной лодке с парламентом. Президент, напротив, теряет существенную часть своих полномочий. Все это теоретически ведет к радикальной демократизации украинской общественной жизни и является побочным продуктом «оранжевой революции», от которого, надо сказать, «оранжевая власть» отчаянно пыталась избавиться. Именно в этом странном обстоятельстве мы усматриваем тенденцию, необъяснимую с точки зрения того, что парламентаризм якобы по определению более выгоден новой элите, но не выгоден старой. Гораздо более вероятно то, что он перестает быть выгодным любой политической силе, как только она приходит во власть.

Факт инициирования политической реформы президентом Л. Кучмой в 2003 г. есть лучшее доказательство того, что далеко не всегда президентская форма правления гарантирует стабильность и безопасность власти. «Оранжевые революции» наглядно продемонстрировали степень зыбкости «тронов» на постсоветском пространстве. Жесткие вертикали, установленные в Украине и Грузии, не смогли справиться с революционным напором. Нельзя исключить того, что Л. Кучма уже в 2003 г. предвидел возможность такого развития событий и путем политической реформы планировал его предотвратить. Если бы не массированная поддержка, оказанная «оранжевым» извне, то сейчас президентом Украины был бы В. Янукович, а премьер-министром — Л. Кучма. Если Э. Шеварднадзе в условиях революции обеспечил себе неприкосновенность своими былыми заслугами в деле уничтожения советской империи, то Л. Кучма — путем хитроумной политической комбинации и пакетного соглашения, важнейшей частью которого была политическая реформа. Это означает, что институты сами по себе ничего не гарантируют элитам, но являются инструментами в руках людей и обстоятельств.

Нынешняя оппозиция президента В. Ющенко политической реформе свидетельствует о том, что пришедшие во власть при наличии такой возможности начинают ориентироваться на президентскую форму правления как более консервативную и способствующую удержанию позиций. После прихода во власть «оранжевые силы» отнюдь не стремились к тому, чтобы сделать украинскую политику более демократичной. Их интересовал именно доступ к власти, а не изменение правил ее функционирования. Лишь став премьер-министром, а позднее оказавшись в новой оппозиции, Юлия Тимошенко превратилась в сторонника политической реформы. Только через парламент (или «революцию») она имеет шансы вернуться на Олимп украинской политики. Иными словами, любая постсоветская власть склонна к консервации своего положения и, если возможно, делает это через президентскую форму правления, а любая оппозиция стремится к усилению роли парламента. Причина, разумеется, коренится не в идеалистических симпатиях к данному институту, а в желании использовать его для обретения власти.

Несмотря на сказанное, украинский политический ландшафт представляется все же более конкурентным и менее монополизированным, чем где бы то ни было в постсоветских государствах. Парламентаризм для Украины является оптимальной формой правления. Украина многополярна. Она имеет несколько сопоставимых по значению политико-экономических центров (Донецк, Харьков, Днепропетровск, Киев, Одесса, Львов), два культурных ареала (восточный и западный), специфическую автономию Крым, несколько региональных кланов (донецкий, днепропетровский, киевский и т. д.). Иными словами, конкурентность украинского политического поля запрограммирована ее историко-культурно-политическими особенностями. Думается, что по мере консолидации государственности украинский парламент будет превращаться во все более влиятельную силу.

Разумеется, решение Л. Кучмы о политической реформе было продиктовано не цивилизационными соображениями, а конкретно-политическими. После убийства Г. Гонгадзе, «Кучмагейта», кассетного скандала, парламентских выборов 2002 г. он чувствовал реальную опасность со стороны оппозиции, которая набирала силу. В результате он принес режим в жертву целесообразности. В России и Белоруссии президентская форма правления более укоренена в структурных факторах — истории, религии, культуре, экономике, географии. В то же время, полагаю, что «пример Кучмы» показателен для российской и белорусской элиты как вариант превентивной меры против оппозиции.

В теоретическом плане украинский опыт следует анализировать в терминах структуралистского подхода, который обращает особое внимание на макросоциальные факторы. Именно здесь нужно искать объяснение того, что Украина встает на путь парламентаризма, а Россия и Белоруссия утверждаются в выборе президентской формы правления. В силу целого ряда особенностей парламентаризм для России менее приемлем, чем для Украины. Он обеспечивает большую свободу волеизъявления, но будет ли он эффективен с точки зрения обеспечения достоинства, безопасности и благосостояния граждан нашей страны? С точки зрения постсоветской интеграции, полагаю, что парламентаризм в Украине и президентский режим в России — это то сочетание, которое может дать хороший результат. В условиях парламентской демократии пророссийские силы будут лучше представлены в органах власти братского государства. При всей неоднозначности фигуры Л. Кучмы с точки зрения российско-украинских отношений, его политическая реформа, несомненно, на руку нашей стране.

Украинский случай демонстрирует, что переход от президентской формы правления к парламентской не обязательно должен происходить на волне революционного подъема, в ходе которого восставший народ устанавливает парламентаризм как более соответствующий демократическим идеалам. Возможны и другие варианты. Ведущие украинские «революционеры» были как раз против парламентаризма. Следовательно, институциональный выбор определяется отнюдь не соотношением новых и старых группировок в политическом классе страны в конкретный момент времени. Скорее он определяется степенью многополярности политического пространства и сопоставимостью весовых категорий этих полюсов. В Украине всегда было и будет несколько центров силы. Они должны искать компромиссы либо в парламенте, либо «за кулисами» публичной политики. Первое, очевидно, лучше, чем второе, поэтому украинскую политическую реформу можно только приветствовать.

Литература
Easter G. M. Preference for Presidentialism, Postcommunist Regime Change in Russia and the NIS // World Politics. 1997. January. Vol. 9. N 2.
Horowitz D. Comparing Democratic Systems // Journal of Democracy. 1990. Vol. 1. N 4.
Lane J. A. Constitutions and Political Theory. Manchester University Press, 1996.
Linz J. The Perils of Presidentialism // Journal of Democracy. 1990. Vol. 1. N 2.
Nahaylo B. The Ukrainian Resurgence. London: Hurst and Company, 1999.